Subsecretario Ahumada: "Dado que este acuerdo (TPP11) no va a cambiar la brújula, podemos esperar"

Entrevista. El jefe de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales (Subrei) de la Cancillería, José Miguel Ahumada, tiene una alta influencia en las decisiones del Presidente Gabriel Boric. Tanto así que su propuesta de dilatar la ratificación del TPP11, aprobado el martes por el Senado, fue adoptada por el Gobierno en la forma de la denominada “estrategia de side letters“: acuerdos bilaterales que eliminan un capítulo del TPP11 entre Chile y el país que acepte esa side letter (carta lateral).

• Poco dado a entrevistas con la prensa, el subsecretario Ahumada concedió una con radio Sonar. Y allí dio luces de una serie de decisiones que el Gobierno, incluida la canciller Antonia Urrejola y el ministro de Hacienda, Mario Marcel, han de respaldar.
• El punto más polémico tras la aprobación parlamentaria del CPTPP (sigla oficial del Tratado Transpacífico) fue la decisión de La Moneda de esperar el resultado de las gestiones de Ahumada, Urrejola y del propio Presidente con las side letters. Desde el punto de vista político, generó molestia con la mayoría del Senado, que ve ahora socavada su aprobación. Desde la perspectiva económica, le dificulta la tarea a Marcel en su objetivo por decirles a los inversionistas que Chile es un destino atractivo y seguro para sus capitales.
• A continuación, un extracto de la entrevista del subsecretario Ahumada y el análisis de qué implican y dónde hay datos imprecisos.

Impacto comercial. En el TPP11 se rebajan los aranceles para “1.228 productos, dentro de los cuales 444 son productos en que somos competitivos. Pongo un ejemplo: con Japón, país con el cual probablemente ganamos más con el acuerdo, tenemos 420 productos en que nosotros ganamos preferencias arancelarias superiores al acuerdo que tenemos hoy día; de esos, 320 no los estamos exportando a Japón. Las ganancias son bastante marginales en términos estrictamente comerciales”.

• “Chile no perderá espacios de competitividad con nuestras contrapartes con este acuerdo”.
• Análisis: desde el punto de vista comercial, el subsecretario apunta a la letra del actual esquema de productos de exportación. No obstante, los negociadores del tratado saben que las ventajas comerciales no fue el principal incentivo del tratado, sino una serie de capítulos vinculados con servicios, compras públicas, comercio electrónico e incluso materias novedosas en igualdad de género, energías verdes y derechos laborales. Nada de eso fue destacado ni por Ahumada ni el martes en el Senado por la canciller Urrejola.

Plazos para las side letters. “Depende de cada país. Por ejemplo, hay algunos países que requieren únicamente la aprobación del Ejecutivo, y eso se hace prácticamente de inmediato. En otros países requiere la aprobación del Congreso, y eso demora más tiempo. En otros países, si hay una voluntad política, por así decirlo, se puede acelerar el proceso. En algunos casos puede variar hasta un año; en otros países puede ser seis meses, y en otros inmediatamente”.

• “Para nosotros, lo ideal sería lo antes posible. Si se pudiera obtener esto mañana, mañana sería la fecha. Esto depende de nuestra contraparte. En algunos casos hemos obtenido la respuesta positiva inmediatamente; en otros, estamos a la espera. Lo que nosotros les hemos dicho es que, dada la situación política, nos gustaría que la respuesta de la contraparte fuera lo antes posible. Pero eso depende de la contraparte”.
• “Nosotros estamos calculando idealmente dentro de este año, o si no, del próximo”.
• “Idealmente sería lo antes posible y estamos haciendo grandes esfuerzos para que sea lo antes posible. Hay varios países que han respondido positivamente”.
• Análisis: si los plazos que menciona el subsecretario son correctos, y asumiendo que el Gobierno esté dispuesto a esperar respuesta de todos los países, podría pasar “hasta un año” antes de cerrar esta parte de la historia. No obstante, hay algo más: el Ejecutivo informó que pasará esas side letters por el Congreso; es decir, habrá una tramitación parlamentaria que también absorberá meses. Hay críticas por la opacidad con que el Gobierno ha tratado las conversaciones con las contrapartes.

Acción dilatoria. “Si hubiera sido dilatoria [la intención al esperar las side letters], porque cuando habla de dilatoria es porque uno quiere sacarse el tema [de encima], se hubiera retirado el proyecto [del TPP11], por ejemplo. Se hubiera hecho ese tipo de medidas. Pero eso no sucedió”.

• “Lo que sucedió fue que se respetó la voluntad del Senado. Se votó, se aprobó y lo que nosotros estamos haciendo, dentro de los horizontes que tiene el Poder Ejecutivo, es tratar de establecer un acuerdo que por un lado proteja la autonomía estratégica del Estado para hacer políticas productivas, sociales, ambientales, etcétera”.
• Análisis: efectivamente, el Presidente tiene la exclusiva facultad para retirar tratados, ratificarlos cuando lo estime conveniente una vez aprobados por el Congreso, o incluso denunciarlos. Son prerrogativas que le entrega la actual Constitución. Desde el punto de vista político, sin embargo, Ahumada no responde las críticas de los parlamentarios que están molestos por no respetar el principio de legitimidad de sus cargos.

Más espera. “Nueva Zelandia acaba de sacar el informe de análisis comercial de los últimos tres años del acuerdo. Dijo que el comercio no ha variado en forma sustantiva entre Nueva Zelandia y el CPTPP, que las pymes tampoco se han incluido en forma sostenible”.

• “Y una de las conclusiones que se sacó en Singapur es que los países que han tenido acuerdos comerciales, las ganancias comerciales no han sido tan importantes como se esperaba”.
• “De forma tal que las exportaciones, o la brújula no va a cambiar si es que esperamos un tiempo más”.
• Análisis: este medio no pudo obtener en forma independiente del reporte neozelandés al que hizo referencia el subsecretario. Lo que sí existe en público son comentarios del Foro de Negocios de Nueva Zelandia y de Export NZ planteando los beneficios que ellos observan del acuerdo, aunque sea muy pronto aún para una evaluación integral dado que solo lleva tres años de aplicación plena. Un informe previo del gobierno neozelandés, con modelamiento de comercio, estimaba un aumento del PIB neozelandés en el largo plazo.
• En cuanto a las conclusiones mencionadas sobre Singapur, Ahumada se refiere a la reciente reunión de la comisión de países signatarios del CPTPP el fin de semana pasado. Lo que dice la autoridad pudo ser materia de debate, pero no está registrado en la declaración oficial de los ministros y encargados de comercio -él representó a Chile-; por el contrario, en esa declaración oficial se dice lo contrario: “Investigadores de los miembros del CPTPP habían realizado varios estudios analíticos sobre el impacto del acuerdo. Los hallazgos clave revelan signos positivos de una mayor cooperación económica y de la mejora de los flujos comerciales y de inversión entre las partes. Estos hallazgos ayudarán a los miembros a determinar los próximos pasos apropiados para la revisión”

Tribunales ad hoc. “No es solamente un debate nacional. Está sucediendo en todo el mundo. Por darte un ejemplo: la Unión Europea -hoy día estamos en el acuerdo de modernización– propone a Chile una alternativa completamente diferente a estos tribunales ad hoc. Es una corte permanente, que no es ad hoc. Lo está proponiendo la UE desde 2015. Hoy día, por ejemplo, China no está firmando acuerdos que tengan este tipo de mecanismos, el Nafta 2.0 (USMCA), donde Canadá se excluyó de este mecanismo por las mismas críticas que nosotros estamos haciendo… Alemania, está poniendo serias dudas”.

• El Panel Cambio Climático tiene la misma crítica en un reporte de 2022: “Que retardan reformas, que pueden congelar la posibilidad de hacer política de protección del medioambiente”.
• “El tema de las side letters no es una jugada y ahí termina […] Bueno, lo que yo sostengo es que Chile también puede ser parte de ese debate internacional. Yo creo que un buen mecanismo es este mecanismo de las side letters“.
• Análisis: efectivamente existe un creciente debate sobre si es conveniente resolver disputas inversionistas-Estado vía tribunales arbitrales ad hoc o por medio de instituciones permanentes con su panel de apelaciones. Esa discusión la inició la Unión Europea y la han seguido otros, como Nueva Zelandia. Para países como China, en cambio, el modelo es que prevalezcan los tribunales propios, pese a que en tratados bilaterales previos (como el TLC Chile-China) ha aceptado los mecanismos arbitrales estándar. Con todo, esos procesos ya se discuten en Uncitral (de Naciones Unidas) y Chile es uno más en esa línea. Lo que preocupa entre ex autoridades como Álvaro Jana (ex jefe de Direcon) no es el debate, sino la señal que se da a los inversionistas foráneos al querer desmantelar ese mecanismo en un tratado ya aprobado.

Multiplicación de “foros”. “Chile tiene diferentes foros para poder participar en estos tribunales. En algunos casos, si no es vía el acuerdo CPTPP, puede ser vía el acuerdo bilateral. Lo que nosotros hemos dicho en nuestro programa de gobierno es que en los acuerdos que saquemos adelante, vamos a problematizar este tipo de tribunales ad hoc de aquí hacia adelante. Es lo que estamos haciendo, tomando como ejemplo a Nueva Zelandia”.

• “Si tenemos el capital australiano, puede participar de tribunales internacionales en diferentes foros. Lo que está sucediendo aquí es que se está multiplicando los foros a este tipo de tribunales. Ya no hay uno detrás; hay varios”.
• “Lo que nosotros estamos haciendo es que, con este acuerdo, no estaría aplicando este foro del CPTPP con este tipo de mecanismos. En el caso de Australia, también podrían recurrir a los tribunales que aparecen el Tratado de Libre Comercio. Pero esos son acuerdos pasados. Lo que nosotros queremos hacer es que los acuerdos de aquí para adelante no tengan ese tipo de mecanismo precisamente para instalar el tema en la discusión nacional y en la discusión internacional”.
• Análisis: el TLC entre Chile y Australia tiene un capítulo de inversiones cuyo mecanismo de solución de controversias inversionista-Estado es prácticamente lo mismo que dice el CPTPP en cuanto a la prelación de tribunales: Ciadi, Uncitral y “cualquier otra institución arbitral o cualesquiera otras reglas de arbitraje”. De hecho, el CPTPP proporciona mayor protección al Estado que acuerdos bilaterales de inversión o capítulos de inversión en TLC, han planteado especialistas.

Demandas contra Chile. “Lo que yo sí creo es que la existencia de este tipo de tribunales ad hoc, sujetos a su vez a capítulos bien flexibles en términos de qué constituye un trato justo y equitativo, una expropiación indirecta, que aparece en este acuerdo y en otros, eso sí abre el espacio para que empresas puedan potencialmente demandar al Estado ante políticas que no sean de su agrado, y que puedan demostrar que constituyen expropiaciones indirectas o una violación al trato justo y equitativo. Eso es materia de demanda internacional”.

• “Hay un conjunto de políticas de subsidios que el Estado puede hacerle a este tipo de empresas [estatales] que podría ser materia de denuncia internacional en los tribunales ad hoc“.
• Análisis: las críticas de Ahumada a esos aspectos son antiguas y son similares a las formuladas por el economista chileno José Gabriel Palma, mentor académico del politólogo. Negociadores refutaron los puntos planteados por Palma en una sesión de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado del 2019. Existen disposiciones específicas del acuerdo que incluso robusten las atribuciones del Estado para resolver sus políticas públicas internas, contenidas en los anexos del capítulo que el gobierno ahora quiere eliminar en las side letters.

Dicotomía. El subsecretario dice que es “ochentera” la manera en que algunos han criticado el debate, pues alega que no hay una dicotomía entre estar por una autarquía o un libre comercio sin límites de ningún tipo. Plantea que la inserción de Chile en el comercio global sí es un objetivo deseado, solo que de un modo distinto.

• “Lo que nosotros estamos planteando es una inserción estratégica al comercio, que por un lado permita que accedamos a los mercados internacionales, pero que por otro lado mantenga la autonomía estratégica para que el Estado pueda colaborar con el mundo privado en hacer políticas productivas para entrar lo que antiguamente se llamaba segunda fase exportadora”.