Francisco Saffie, asesor de Marcel: “Primera vez que una reforma tributaria se vincula con la eficiencia del gasto”
Ministerio de Hacienda - Francisco Saffie, asesor de Marcel: “Primera vez que una reforma tributaria se vincula con la eficiencia del gasto”
-Usted estuvo a cargo como secretario técnico de los denominados diálogos tributarios para esta segunda fase de la reforma a los impuestos. ¿Fue parte de sus objetivos legitimar un futuro trabajo prelegislativo?
-Efectivamente, lo que se buscó con los diálogos fue ampliar la base de legitimidad democrática en la conversación sobre los impuestos, y la reforma tributaria en particular. Y ver cómo se podía propender hacia un acuerdo más amplio respecto de la necesidad del financiamiento del gasto público y de la mejora en la eficiencia del gasto público. Por eso al final terminamos hablando de un pacto fiscal.
-En reformas tributarias habitualmente se piensa en un solo lado: cómo recaudar más y mejores impuestos. No suena común escuchar sobre la eficiencia del gasto público.
-Creo que es primera vez que una reforma tributaria se vincula no con un gasto en particular, sino que con la eficiencia del proceso del gasto. Una cosa es decir que una reforma tributaria tiene que estar orientada a financiar determinados gastos permanentes […], pero en este caso por primera vez la conversación se abrió no sólo al gasto en términos genéricos, sino que a dos cuestiones que están vinculadas con el gasto: una fue sobre prioridades de gasto. Y la segunda fue sobre cómo hacer más eficiente y eficaz el gasto ya existente.
-¿Cómo eso se traduce en una redacción de un articulado?
-Dependerá de las decisiones políticas y legislativas. Pero en un articulado se puede traducir de dos formas: tanto en un proyecto que atienda exclusivamente la dimensión del gasto, por ejemplo, estableciendo cierta participación de algún órgano independiente como la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad. O medidas administrativas: poca gente conoce los mecanismos que ya existen hoy día en Dipres para la evaluación de gasto ex ante, evaluación de desempeño, priorización de gastos.
-Hablando de eficacia, parece haber acuerdo en que un impuesto a los altos patrimonios no es eficaz.
-Sí, fue una de las conclusiones que surgieron en las conversaciones. Si uno mira el informe, los participantes aportaron la visión de que un impuesto del patrimonio sería poco eficaz en términos de recaudación.
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-Sobre el impuesto a la herencia, se recoge lo siguiente en el informe: “Existe consenso en las dificultades para la eficacia en la recaudación y fiscalización”. Si eso se dice allí de manera aparentemente transversal, ¿qué hace aún el impuesto a la herencia en el sistema tributario chileno?
-Reconocer que algo no está funcionando bien, no implica eliminación. Es la vieja discusión que hubo en alguna campaña presidencial, de que porque el impuesto de la herencia recauda poco habría que eliminarlo. Un impuesto a la herencia, a diferencia de un impuesto al patrimonio, supone que todavía es posible identificar con cierta claridad cuáles son los bienes heredados. Se pueden hacer mejoras que dicen relación, por ejemplo, con la identificación de los bienes que son heredados o que se reciban por herencia. También se pueden hacer mejoras en términos de lo que han planteado algunas personas en relación a la escala de progresividad o mecanismos de pago del impuesto que no impliquen la liquidación de alguna empresa familiar.
-En renta presunta hay casi acuerdo unánime en eliminarla. Solo la CPC no comparte esa medida. ¿Es suficientemente maduro ya el sistema chileno para eliminarla de una vez?
-En los diálogos, la posición mayoritaria es que debería eliminarse, porque el sistema ya estaría lo suficientemente maduro como para no tener rentas presuntas. Hay otra posición, de algunos de los representantes de la CPC, que señalan que no son partidarios de la eliminación. Y yo diría que habría que ser cuidadoso respecto de que no necesariamente el mal uso implica eliminación. Soy partidario de tener una definición más sustantiva de lo que suponen las rentas presuntas, que permite a su vez una mejor fiscalización desde el punto de vista de la aplicación de una cláusula general antielusión.
-Pareciera haber apoyo a disminuir la base de contribuyentes exentos del pago de impuesto a las personas, sujeto también a algunas correcciones como una devolución del IVA, por ejemplo. ¿Con qué conclusión se queda?
-En el caso del impuesto a las personas se muestra la tensión que existió en la estructura del impuesto a la renta y que ha explicado muchas de las reformas tributarias del último tiempo: es cómo efectivamente se logra que las personas tributen de acuerdo con los ingresos que generan. Hay que hacer una distinción importante, porque cuando hablamos del impuesto global complementario hay que tener en consideración que es un impuesto comprensivo de la renta, que incluye todas las rentas de una persona.
-Trabajo y capital.
-Sí, trabajo, capital y cualquier otro tipo de ingreso que sea tributable. Cuando hablamos de eliminar el tramo exento, hay que tener en consideración que ese tramo exento en general afecta sólo a los que tienen rentas del trabajo.
-Y eso es lo que en el informe parece plantearse.
-Es lo que cierto grupo de personas propone. Ahora bien, se obvia que quienes que están exentos del impuesto global complementario, porque sus rentas del trabajo son aproximadamente $8 millones al año, pagan más del 50% de su ingreso en términos relativos en IVA. Ahora, para los tramos posteriores, sin embargo, también puede aumentar la recaudación del impuesto personal, porque parte de ese impuesto, cuando hablamos del global complementario, viene dado por el impuesto al capital que está retenido en las empresas.
Si el sistema chileno fuese capaz de gravar correctamente esa tributación que está diferida en algún vehículo legal, con el impuesto global complementario también aumentaría la base del impuesto. Mi comentario es que ojo, y lo dijo la OCDE: aumentar la base del impuesto global complementario no se traduce inmediatamente en solo aumentar la tributación de aquellos que están en el tramo exento. Se traduce en parte en aumentar la tributación de esas personas, quizás con gradualidad en el tiempo que sea dependiente de cuánto vayan aumentando sus ingresos, quizás con una tasa pequeña o, como bien decía usted, las propuestas que están en los diálogos respecto a la existencia de un impuesto negativo al ingreso o de la devolución del IVA que pagan esas personas. Pero también aumentar la base supone aumentar la tributación de quienes, además de la renta del trabajo, reciben rentas del capital que difieren largamente en el tiempo.
-¿Eso supondría aumentar ya sea la cantidad de tramos con tasas intermedias que escalen, o aumentar derechamente el techo?
-Yo diría que eso supone la primera alternativa: aumentar progresivamente el tramo.
-Eso ya estaba en la propuesta original de reforma tributaria.
-Sí. Pero además, sin necesariamente aumentar el techo, [se podría] aumentar la efectividad del global complementario; o sea, que los ingresos efectivamente lleguen a esa base.
