El poder en las sombras en la Cancillería: Las tres funcionarias que dirigen la política exterior

Contrapesos. En sus casi cinco meses de gestión, Antonia Urrejola se ha enfrentado a uno de los escenarios más complejos para un ministro de Relaciones Exteriores.

• De acuerdo con diplomáticos activos y retirados, hay en política exterior un problema serio y que debe ser atendido. La sucesión de problemas conocidos por la opinión pública, como la controversia por las designaciones de embajadores y agregados, el caso Grossman, el gaffe presidencial con John Kerry, el bloqueo a funcionarias ascendentes y el suspenso en los acuerdos con la Unión Europea y el TPP11, entre otros, son ejemplos de un deterioro estructural.

• Entre las posibles explicaciones hay un desafío que aplica en particular a la propia ministra de Relaciones Exteriores, Antonia Urrejola. Por un lado, su influencia dentro de la Cancillería es opacada por tres figuras que representan el verdadero poder en las sombras de esa cartera: Carola Muñoz, Ximena Fuentes y María del Carmen Domínguez.

• Por otro lado, ha sido desautorizada internamente por funcionarios de Presidencia de la República.

• Las diferencias de opinión y cambios en las decisiones se han reflejado, por ejemplo, en el comunicado el 28 de julio con la explicación para declinar el apoyo del Gobierno a Claudio Grossman como postulante a un puesto en la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en La Haya. En un texto inusualmente extenso, la revelación de los votos, su estrategia y la inserción de datos cuestionables sobre tradiciones diplomáticas fue calificado como un “bochorno” por diplomáticos.

• Para este artículo, Ex-Ante ha recopilado antecedentes durante semanas y se ha entrevistado con 19 personas con conocimiento acabado sobre la cartera. Para hablar con libertad, las personas prefieren que sus nombres queden bajo reserva. “En gabinete de la Cancillería dicen que pareciera haber un ‘sectorialista de prensa’ por las filtraciones que se han conocido”, confidencia una fuente.

Denominador común. Según las personas consultadas para este artículo, Muñoz, Fuentes y Domínguez son funcionarias de amplios conocimientos en sus áreas. Hay quienes critican sus decisiones, pero pocos ponen en duda su preparación.

• Mientras Muñoz tiene experiencia en organismos internacionales y en defensa, Ximena Fuentes es una profesional altamente especializada en fronteras y límites, y es reconocida por su manejo en los litigios de Chile ante Perú y Bolivia en La Haya. Para Domínguez se suele destinar más tiempo en la descripción: “Es la que más sabe de política exterior en la Cancillería, punto”, dice una persona cercana a ella, “y el problema es que no es la ministra”. Muñoz y Domínguez son diplomáticas de carrera; Fuentes, no.

• Todas comparten otro atributo común: pertenecen al grupo de intelectuales “Nueva Política Exterior”, donde también están Urrejola y la jefa del Segundo Piso, Lucía Dammert.

La “jefa”. Carola Muñoz Oliva es la jefa de Gabinete de la ministra Urrejola. Es militante del PS. Gabriel Boric la subió al grado de “embajadora” en marzo.

• “Ella es la persona que maneja el día a día del ministerio. Como la ministra no sabe los códigos internos, Carola Muñoz se los comenta y, en la práctica, la dirige”, describe una fuente que tiene contacto con ambas. Muñoz estaba al lado de Urrejola durante la sesión de este martes en la Cámara y aclaró dudas que la canciller manifestaba mientras hablaba, como cifras o la diferencia entre una “carta” y un “mensaje”.

• Todas las personas en la Cancillería conocen a Muñoz. “Tiene un carácter fuerte y se ha empoderado mucho en su rol. Es persuasiva y ‘opera’ en todos los niveles”, dice otra persona que trabaja con el gabinete.

• Su influencia es tal que hasta les tienen un nombre a los funcionarios que forman parte de su red: les llaman “los carolos”. No es nuevo. El apodo de “los carolos” lleva muchos años, lo que señala la influencia que tiene la jefa de gabinete. Entre sus méritos está dotar de rostros y estadísticas la política de una diplomacia con más mujeres, y las promesas de mayor “tiraje a la chimenea” que tiene en su plan de acción.

• Algunos plantean que ha sido trabajo de Muñoz aplacar las críticas internas de los funcionarios a los nombramientos políticos del actual gobierno. Esa tarea se facilita por la afinidad ideológica de algunos dirigentes de la Asociación de Diplomáticos de Carrera (Adica) con el Presidente Gabriel Boric.

• Ha tenido el apoyo de los funcionarios más jóvenes, quienes buscan un “recambio generacional” en las prácticas diplomáticas y en los objetivos de política exterior (como aquellos que promueven desde el grupo Nueva Política Exterior). De hecho, dirigentes acusan que son los diplomáticos retirados o ex cancilleres los más críticos con el actuar del Minrel; con excepciones como Juan Gabriel Valdés (embajador en EE. UU.), “a la ‘vieja guardia’ la tenemos en retirada”, dice uno.

• Oriunda de Valparaíso, Carola Muñoz es periodista por la Universidad de Chile. Trabajó en revistas como Apsi y Análisis antes de ingresar a la Academia Diplomática.

• Conoció a Antonia Urrejola en Washington, cuando ambas asesoraron a José Miguel Insulza durante su período como secretario general de la Organización de Estados Americanos (OEA). Se consideran amigas.

• Muñoz está casada con otro diplomático: el profesor de historia Iván Favereau Urquiza. En marzo Favereau fue nombrado director de Gestión de Personas del ministerio, motivo por el cual se han levantado críticas internas dada la importancia estratégica que ambos tienen ahora en el manejo del personal. Sin embargo, plantean otros, Favereau tiene el grado de consejero y era ya el subdirector del Departamento de Medio Ambiente (Dima), por lo que convertirse en jefe de la Dima o de otra unidad era un camino regular en su carrera funcionaria. Una persona con conocimiento sobre esa decisión asegura que Ximena Fuentes estaba reacia al nombramiento de Favereau en Gestión de Personas, pero debió aceptarlo.

La “influencer”. La subsecretaria de Relaciones Exteriores, Ximena Fuentes, es la voz más incidente en un conjunto de temas sobre la política exterior actual. Mientras Carola Muñoz opera “hacia adentro”, Fuentes tiene sus mayores grados de influencia “hacia el lado”, en especial porque el propio Gabriel Boric confía en su juicio.

• Fue una fuerte contendora de Antonia Urrejola para haberse convertido en canciller. Desde el Frente Amplio la apoyaban, pero Boric optó por la abogada Urrejola debido a su trayectoria en materia de derechos humanos y en derechos de pueblos originarios, y por sus vínculos socialistas con Michelle Bachelet y el senador José Miguel Insulza.

• Hoy por hoy, Fuentes es la principal “protectora” en Cancillería de su par el subsecretario de Relaciones Económicas Internacionales (Subrei), José Miguel Ahumada. El académico tiene un currículum marcado por su oposición a la política comercial de los gobiernos previos, ya como autoridad puso en duda la legitimidad de la red de TLC de Chile y tiene en suspenso la modernización del acuerdo con la Unión Europea.

• “La ministra tiene reuniones semanales de coordinación con los dos subsecretarios y equipos cada lunes. Adicionalmente se reúne con el subsecretario Ahumada dos o tres veces más a la semana, lo mismo que con la subsecretaria Fuentes, con quien además comparte oficinas en el piso 15 del ministerio”, responde la Cancillería a Ex-Ante.

• Tras citar la descripción del cargo de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, el Minrel dice a este medio que Fuentes, “junto con dirigir la administración de la Cancillería, participa, al nivel que le corresponde, en todos los ámbitos de decisión ministeriales y su opinión es de consulta preceptiva en una serie de esas decisiones”.

• Pero Ximena Fuentes no ha hecho carrera diplomática. Es esa, dicen en el círculo de embajadores, su principal debilidad. En sus casi cinco meses de gestión ha optado por concentrarse en los temas que mejor domina, como los litigios fronterizos y los países limítrofes.

• Ximena Fuentes llegó originalmente a la Cancillería en 2008, como parte del equipo litigante tras la demanda marítima de Perú ante La Haya. Antes, la abogada había hecho carrera académica en la Universidad de Chile y Universidad Adolfo Ibáñez. Se doctoró en derecho por la Universidad de Oxford tras haber acompañado a su esposo, el ex convencional Fernando Atria, en su propio camino doctoral en Edimburgo. Ambos producían informes en derecho para empresas.

• Fuentes, en particular, litigó en el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (Ciadi) representando a la empresa chilena productora de ácido bórico Quiborax contra el Estado de Bolivia. La Paz debió desembolsar US$ 57 millones a Quborax por la demanda por expropiación. En esa época, Fuentes estaba en el bufete dirigido por Andrés Jana.

• Como parte de la defensa de Chile en La Haya, primero con Perú y luego dos veces con Bolivia, Ximena Fuentes se transformó en un activo reconocido por los gobiernos de Bachelet, Piñera y ahora Boric. Aunque ha promovido la formación de equipos, también ha cerrado puertas. Según reportó Ex-Ante, fue la responsable de bloquear a la ascendente funcionaria Mariana Durney para retornar a Cancillería, y su voz fue decisiva para declinar el apoyo del Gobierno a la candidatura de Claudio Grossman como juez en La Haya.

• Cercanos a Fuentes dicen que ella podría ser un buen nombre para la Corte Internacional de Justicia (CIJ). Pero ese objetivo no se podría cumplir ahora, sino en al menos 15 años más, cuando la abogada cumpla la norma no escrita de que a La Haya llegan los académicos o funcionarios retirados.

La “gestora”. La participación de María del Carmen Domínguez en la política exterior es, curiosamente, aquella donde los críticos a la conducción de Urrejola notan más carencias: una visión estratégica. Por eso, el rol de Domínguez es más “hacia fuera”, comentan quienes trabajan en la dinámica de esta cartera en estos meses.

• María del Carmen Domínguez fue nombrada en esta administración como directora de la Academia Diplomática (Acade). Ante un requerimiento de Ex-Ante al Minrel sobre el papel de Domínguez, la propia Cancillería resume su trayectoria: “La formación de los y las futuras diplomáticas necesita de una mirada experta, pero también moderna sobre las necesidades y enfoques que deben tener los futuros representantes de nuestro país. Sin duda, Carmen Domínguez es la persona indicada para aquella misión: ha sido la Representante Permanente Alterna de Chile ante Naciones Unidas (2018), OCDE (2011-2014) y la Organización Mundial de Comercio OMC (2002-2006); directora de Planificación Estratégica de la Cancillería (2014-2018) y Jefa de Gabinete de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores (2006-2008). Se desempeñó como asesora especial de la Alta Comisionada de Derechos Humanos de Naciones Unidas, Sra. Michelle Bachelet (2018-2021)”.

• Domínguez pudo ser en el pasado la embajadora de Chile en India, pero motivos personales lo impidieron. Y dado que decidió renunciar a la planta para irse con Bachelet a Ginebra, en el ministerio consideraron inapropiado reinstalarla en esta administración en el puesto que todos consideran era el más adecuado: secretaria general de política exterior.

• Quien sí está allí un socialista como Carola Muñoz: Alex Wetzig Abdale. Cancillería describe el cargo: “Responsable del estudio, coordinación, ejecución, control e información de las actividades de política exterior de Chile, que deben realizar las misiones diplomáticas, siguiendo las directivas y orientaciones establecidas por la Ministra y la Subsecretaria. Además, es el enlace con las Embajadas residentes y es la responsable de la coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores con los ministerios y demás órganos de la Administración del Estado en asuntos que inciden en la política exterior”.

• En relación con Wetzig, señala que es quien hace operativas “las políticas y acciones que definen las autoridades. Esta es la función que ejerce el Embajador Alex Wetzig, el diplomático de carrera de más alto rango en la Cancillería”. Su grado de embajador le fue otorgado en marzo. Quienes conocen su trayectoria dicen que respetan su experiencia, pero agregan que nunca fue una figura destacada en la formulación de políticas. Ha integrado el cuerpo diplomático, sobre todo en Bruselas y París, con un “pero” grande: a diferencia de secretarios anteriores, nunca ha encabezado una legación chilena en el exterior. Ese déficit merma su autoridad sobre la red de embajadores y cónsules en el exterior.

• No es lo único: existe una serie de cuestionamientos internos a desprolijidades en el tratamiento de los cables diplomáticos y en la cadena de informaciones oficiales, todo lo cual recae en las tareas que lidera Wetzig. El episodio del cónsul en Barcelona Jaime Ferraz, quien se quejó de que nadie le informó que Germán Berger llegaría como agregado cultural, refleja desorden administrativo. Aunque nadie responsabiliza personalmente por ello a Wetzig, el asunto terminó con notas de demérito contra Ferraz (por divulgar su opinión) y contra otros dos funcionarios del ministerio (por su negligencia de no avisar).

• En ese contexto es que Domínguez ha adquirido protagonismo. Sus funciones deberían estar concentradas en la Acade, pero su red de contactos y experiencia la han hecho suplir algunos de los déficits de Cancillería. Por ejemplo, tuvo una participación fundamental para la vicepresidencia de Chile en el Consejo Económico y Social (Ecosoc) de Naciones Unidas, en representación del grupo de países de América Latina y el Caribe (Grulac). Es la embajadora de Chile ante la ONU, Paula Narváez (PS), compañera de ruta de Domínguez en el bacheletismo, quien asumió ese puesto. El Ecosoc tiene una importancia estratégica en la elaboración de políticas globales y Chile, que ya lo ha presidido tres veces, podría tener con Narváez -y las gestiones de Domínguez- una cuarta oportunidad el próximo año.

• Domínguez es, además, una figura central en la corriente de mujeres en la diplomacia y en la articulación de la “nueva política exterior” que busca instalar este Gobierno.

Presidencia. Los problemas de distintas voces con autoridad en la Cancillería no son nuevos. Soledad Alvear enfrentó problemas similares, por lo que su subsecretario Heraldo Muñoz era visto como el “ministro en las sombras”. Sin embargo, todos recuerdan que Alvear estudiaba todos los temas, se llenaba de carpetas con más información, aprendió inglés e incluso tuvo a Carmen Domínguez como consejera personal. También hubo cuestionamientos a la gestión de Roberto Ampuero como canciller, sobre todo por la influencia que ejercía Benjamín Salas Kantor como asesor presidencial desde el Segundo Piso.

• La diferencia es que ahora parecieron sumarse los problemas: por un lado la Cancillería, y por otro lado Presidencia. Y a diferencia de Mandatarios anteriores, Gabriel Boric no tiene destrezas ni conocimientos en relaciones exteriores.

• En el viaje del Presidente Gabriel Boric a Estados Unidos, estuvo acompañado en las reuniones más importantes por la jefa del Segundo Piso, Lucía Dammert. Tal como reveló Ex-Ante el 11 de junio, el inédito involucramiento de la jefa del Segundo Piso en la gira generó un quiebre sobre quién manda en la diplomacia chilena.

• El Gobierno calificó de “exitosa” la gira. Hay argumentos para sostenerlo: el acercamiento entre Gabriel Boric y Justin Trudeau; las reacciones en general positivas de los inversionistas a los discursos del Presidente, y el interés que despertó el Mandatario chileno como símbolo de recambio generacional de la izquierda latinoamericana.

• Hubo también episodios bochornosos, como el “ninguneo” de Boric a John Kerry, la escasa preparación del viaje y la cuestionada presencia de Dammert como asesora principal ante delegaciones de otros países.

• En el caso de Urrejola, hubo otros dos episodios incómodos. En uno, el Presidente optó por no ir acompañado por ninguna autoridad diplomática cuando abordó un vehículo a una actividad oficial. Tomó esa decisión cuando se abrió una disputa informal entre si debía ir con Lucía Dammert o con la ministra y el embajador Juan Gabriel Valdés. En otro, una alta asesora presidencial impidió que Urrejola se acercara a hablar con el Presidente mientras él estaba sentado con audífonos.

Visión de diputados. “Nos fuimos muy preocupadas tras la reunión que tuvimos con la ministra”, indica la diputada RN Sofía Cid tras un encuentro el lunes al que asistió con otras dos colegas de derecha: “No recordaba tanta connotación mediática en un ministerio como este, y con un gobierno que actúa tozudamente cuando se le hacen ver sus errores”.

• El diputado PS Tomás de Rementería dice a Ex-Ante que la actual Cancillería conduce una política exterior “sólida”: “Los puntos en discordia vienen del gobierno del presidente Piñera. Entonces, obviamente cuando tratan de manipular, o dicen que hay un ‘contrapunto’ en la política exterior, es bastante iluso y muestra una ignorancia supina sobre las relaciones exteriores y el derecho internacional de parte de las bancadas de derecha”.