Comisión de Venecia: las conclusiones del borrador de “acceso restringido” sobre el proceso constitucional chileno

Qué observar. Este martes 3 de octubre —mientras el pleno del Consejo votaba sus últimas normas antes de enviar el texto a la Comisión Experta—, la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, conocida como comisión de Venecia, envió su respuesta a las inquietudes formuladas por senadores respecto del proceso constitucional chileno.

• El documento era la respuesta a 3 cartas —enviadas el 9 y 22 de agosto y 26 de septiembre— por el presidente del Senado Juan Antonio Coloma, en representación de senadores de distintos sectores.
• La solicitud la encabezó la senadora del Partido Demócratas Ximena Rincón y fue respaldada por los independientes PPD Ximena Órdenes y Pedro Araya; los senadores de RN Francisco Chahuán, Rodrigo Galilea, Manuel José Ossandón y Rafael Prohens; los UDI Sergio Gahona, José Miguel Durana y Gustavo Sanhueza, además de Luciano Cruz-Coke (Evópoli), Iván Flores (DC), Alejandro Kusanovic (ind.), Karim Bianchi (ind.) y Juan Castro (ind. RN).
• En éstas solicitaban su parecer al organismo sobre puntos álgidos del debate del texto que será sometido a plebiscito el 17 de diciembre, tras el fracaso de la propuesta de la Convención Constitucional.
• Los especialistas internacionales viajaron a Chile y se reunieron el 25 de septiembre con Coloma y los miembros de la Comisión de Constitución del Senado. Ese mismo día se reunieron también con los consejeros.
• El reporte —que en cada una de sus 27 páginas tiene un timbre con las palabras “Draft restricted” o borrador de acceso restringido, lo que implica que puede sufrir cambios— enumeró la visión del organismo internacional sobre el anteproyecto de la Comisión Experta, integrada por 24 representantes de los partidos, y las modificaciones realizadas a éste por el Consejo, hasta la fecha de su revisión.
• El documento estaba firmado por los expertos Paolo Carozza, de Estados Unidos; Josep Castella, de España; Janine Otárola, miembro suplente de México; Hanna Suchocka de Polonia y presidenta honoraria, y Kaarlo Tuori de Finlandia y presidente honorario también.
• Entre sus principales conclusiones está que el estado social y democrático de derecho puede coexistir con el estado subsidiario, materia que divide a la oposición y al oficialismo, que acusa que el borde constitucional del estado social —proveniente de la negociación de los partidos que dio origen al proceso— se desdibujó en el trabajo del Consejo Constitucional.
• También abogó por la incorporación del principio de paridad en el texto, cuestionó la pérdida de escaños de los parlamentarios por abandonar sus partidos y manifestó que los umbrales electorales son materia de ley.
• El documento también criticó la falta de supervisión del trabajo de la Convención pasada. Respecto del nuevo proceso dijo que aunque tiene un “complejísimo diseño” y cuenta con plazos bastante ajustados para el debate, era valorable y estaba ajustado a estándares internacionales.
• A continuación, los detalles.

La Convención versus el nuevo proceso. “En opinión de la Comisión de Venecia, el complejísimo diseño de este proceso constituyente, aprobado por un amplio consenso de las fuerzas políticas, debe valorarse en el contexto de la experiencia de la anterior Convención Constituyente: ese órgano de elección directa concentraba todos los poderes para la redacción de la nueva constitución, estaba desconectado del Congreso y sometido a una forma muy débil de control legal (una formación especial del Tribunal Supremo podía intervenir, pero al final no se invocó en absoluto)”.

• “El referéndum final para la aprobación por el pueblo chileno (plebiscito de salida) fue el único y definitivo poder de supervisión”.

Plazos ajustados. “El elemento democrático (formal) del proceso es bastante fuerte, aunque el plazo para el debate público es bastante ajustado (no obstante, los debates públicos sobre el contenido de la futura Constitución ya habían comenzado en 2019, en el marco del proceso anterior). El margen de maniobra del Consejo Constitucional elegido popularmente se ha restringido a través de los 12 principios ‘institucionales’ y ‘fundamentales’, que son supervisados por un nuevo órgano ad hoc, el Comité Técnico de Admisibilidad”.

• “Sin embargo, se alcanzó un amplio consenso entre los partidos políticos sobre el proceso y sobre dichos principios restrictivos”.
• “Además, los principios como tales se ajustan a los principios de un Rechtsstaat democrático”.
• “En conclusión, la Comisión de Venecia opina que todo el procedimiento actual de modificación de la Constitución de Chile se ajusta a las normas generales de la democracia y el Estado de Derecho”.

Estado social versus subsidiario. “La Comisión observa que, en principio, no existe incompatibilidad alguna entre el principio de subsidiariedad, tal como se incorpora expresa o implícitamente en diversos sistemas constitucionales, y el objetivo de establecer un ‘estado social y democrático de derecho’. Este último es ante todo una afirmación de los resultados que se persiguen, mientras que la subsidiariedad es ante todo una expresión de los medios que deben emplearse”.

• “A la inversa, un ‘estado social y democrático de derecho’ no implica necesariamente que las acciones dirigidas a objetivos sociales amplios sean siempre adoptadas directamente por las instituciones del Estado a expensas de las formas intermedias de organización social, y por lo tanto no contradice en principio el principio de subsidiariedad”.
• “Esta interpretación de la compatibilidad de principio entre las dos ideas constitucionales se confirma en la práctica de los Estados que pueden caracterizarse razonablemente por buscar un sistema social y democrático de derecho, y que también han constitucionalizado explícitamente el principio de subsidiariedad como una dimensión de la política social (como Italia), o han dado efecto implícitamente a la subsidiariedad en su estructura constitucional y su política social (como Alemania)”.

Umbrales electorales. El 24 de septiembre el pleno del Consejo Constitucional aprobó un umbral de 5% de votación para que los partidos puedan llegar al Congreso. Sobre la materia el organismo planteó que “la Comisión de Venecia opina que las características fundamentales del sistema electoral (incluido, en principio, el sistema proporcional), así como las garantías de independencia del órgano de administración electoral y de justicia en su caso, pueden incluirse en la Constitución, mientras que las demás cuestiones y el desarrollo de tales principios constitucionales (incluidos, en principio, los umbrales electorales) pueden regularse mejor a través de la legislación, en particular en leyes orgánicas o cualificadas, a fin de garantizar que refleje un amplio acuerdo entre las fuerzas políticas”.

• “El objetivo de los umbrales legales de representación -el porcentaje mínimo legalmente establecido de votos válidos que deben obtener los partidos para participar en el reparto de escaños- pretende principalmente evitar la fragmentación de los partidos y permitir gobiernos estables al excluir a los partidos minoritarios a la hora de traducir los votos en escaños. Se trata de un objetivo legítimo”.
• “Sin embargo, desde el punto de vista de la inclusión, los umbrales legales elevados, especialmente a nivel nacional, pueden resultar problemáticos”.
• “En Europa, los umbrales del 5% son los más comunes. Además, los efectos del umbral dependen no sólo del porcentaje, sino también del nivel y la fase de aplicación. Además, en los sistemas proporcionales, en función del tamaño de la circunscripción pueden existir umbrales naturales superiores al umbral electoral”.

Paridad y pueblos originarios. “La Constitución también debería contener el principio de igualdad de género y garantías de los derechos de los pueblos indígenas, para que cualquier excepción al principio de igualdad de votos y medidas de acción afirmativa en estas áreas tengan una base constitucional explícita”.

• “En opinión de la Comisión de Venecia, debe hacerse una distinción entre la paridad de género entre los candidatos y la redistribución de los escaños parlamentarios”.
• “Mientras que las disposiciones que exigen una cierta paridad de género entre los candidatos propuestos por los partidos son perfectamente aceptables, debería adoptarse un enfoque más restrictivo con respecto a la redistribución de los escaños parlamentarios, ya que su efecto podría ser la alteración de la voluntad del cuerpo electoral y, por tanto, del principio democrático”.

Pérdida de escaños. “El proyecto de la Comisión Experta prevé que un senador o un diputado que dimita de su partido político o sea sancionado con la expulsión del partido que haya presentado su candidatura, cesa en sus funciones. El proyecto del Consejo Constitucional prevé que el senador o diputado que dimita del partido político que haya presentado su candidatura cesa en sus funciones”.

• “La Comisión de Venecia favorece el mandato libre e independiente de los representantes electos, lo que significa que ‘el diputado puede cambiar de adscripción de partido (o ‘cruzar el hemiciclo’) o hacerse independiente sin riesgo de perder el mandato”.
• “Los apartados 10 y 11 del artículo 72 del proyecto de la Comisión Experta y el apartado 10 del artículo 72 del proyecto del Consejo Constitucional no se ajustan, en opinión de la Comisión, a las normas de un Estado constitucional y democrático de Derecho”.